淺析國內工程保證制度的發展及對擔保公司的挑戰

日期: 2017-08-03

中國投融資擔保股份有限公司保證擔保中心二部 溫紅 侯乃堃

 

內容摘要:本文在回顧我國工程保證制度發展歷程的基礎上,深入剖析了現行工程保證制度特點及存在的問題,并針對這些問題給出了相應的政策建議。最后分析了在此制度背景下,我國擔保公司發展所面臨的挑戰及解決方案。

關鍵詞:工程保證制度;擔保公司;擔保業務;挑戰

 

一、引言

工程保證制度作為工程建設領域的國際慣例,在規避建設合同信用風險、有效保障合同履行方面發揮著重要的功能。伴隨我國改革開放和建筑業的高速發展,該制度自引進我國以來得到建設行政主管部門的高度重視。目前該制度已經歷了研討和探索期,正在步入完善和發展階段。擔保公司作為中國工程保證制度的參與者,伴隨工程保證制度的完善和發展,正面臨著新的挑戰。本文擬通過對中國工程保證制度的發展階段分析,了解工程保證制度發展中存在的問題,以及擔保公司所面臨的挑戰和解決方案。

二、工程保證制度在我國的實踐與發展

1. 學習與研討階段(1999年以前

改革開放后的80年代初,中國建筑企業逐漸走向海外,才開始接觸和認識工程保證這一國家慣例;同一時期,世界銀行、亞行等國際金融機構也開始為中國的一些大型建設項目提供貸款,給這些項目帶來了嚴格的工程擔保體系;為幫助中國企業開展海外承包工程和承攬世行、亞行項目,中國銀行、中國建設銀行等開始涉足保函業務,初步建立起了其擔保業務規程和擔保產品體系。

為此,工程保證引起了國內學術界、建筑行政主管部門和少數擔保公司的關注和重視。中投保公司自1993年成立以來就非常重視借鑒國際擔保慣例和經驗,是國內最早開始工程保證業務研究與實踐的擔保公司,先后多次到國際著名的專業工程保證公司考察和學習,并于1998年將學習考察資料匯編成《各國信用擔保業概況》,其中用大量篇幅介紹了國外工程保證業務發展概況;清華大學公共管理學院鄧曉梅博士于2003年出版了《中國工程保證制度研究》一書;建設部從1996年起開始了對在中國推行工程保證制度的一系列國際考察,并委托同濟大學工程管理研究所開展專題研究;1998年我國第一家專業工程保證擔保公司——長安工程保證擔保公司(以下簡稱“長安保證”)成立,該公司專注于工程保證業務的試點和推廣。但1999年以前,工程保證制度在國內的推行基本上處于一種學習、研討階段,除了涉外和世行、亞行項目,國內實踐中應用較少。

2. 探索與實踐階段(1999年—2012年)

工程保證是一項制度建設,自然離不開法律、法規做保障,1999年以來,有關工程保證的法制建設工作從中央到地方相繼展開:

(1)國家層面的法制建設

1999年2月,國務院辦公廳《關于加強基礎設施工程質量管理的通知》,其中規定:“各類合同都要有明確的質量要求、履約擔保和違約處罰條款”。

1999年 2月,建設部 《關于深化建設市場改革的若干意見》提出,要將建立以工程保證擔保為主要內容的工程風險管理制度作為我國今后改革政府監督管理建設活動方式、以經濟手段強化工程質量管理的重要措施。同時指出可以先實行投標保證擔保、業主支付保證擔保、承包商履約保證擔保和質量保證擔保等工程保證制度。

2000年1月1日《招標投標法》中:“招標文件要求中標人提交履約保證金的,中標人應當提交?!逼渲刑岬搅寺募s保證,但沒有強制性推行的要求,也沒有對擔保的主體和方式做出明確規定。

2003年5月,國家計委、建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部和民航總局聯合發布《工程建設項目施工招標投標辦法》,其中規定“招標人可以在招標文件中要求投標人提交投標保證金,投標保證金除現金外,可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現金支票?!?、“招標文件要求中標人提交履約保證金或其他形式履約擔保的,中標人應當提交?!?/p>

2006年12月,建設部下發了《關于在建設工程項目中進一步推行工程擔保制度的意見》。該意見中規定,工程擔保品種包括了投標擔保、承包商履約擔保、業主工程款支付擔保、承包商付款擔保、預付款擔保、分包履約擔保、保修金擔保等;擔保主體包括了銀行、保險公司、擔保公司。

2011年11月,國務院頒布《招標投標法實施條例》,其中:招標文件要求中標人提交履約保證金的,中標人應當按照招標文件的要求提交。履約保證金不得超過中標合同金額的10%。

(2)地方層面的法制建設

在地方層面的工程保證法制建設中,北京和深圳走在全國前列。

北京市于1999年出臺了《關于進一步加強工程招標投標管理的若干規定》和《北京市政府投資建設項目管理暫行規定》,北京市是全國第一個以地方行政法規的形式對工程履約擔保做出規定的地方政府;2000年又出臺了《北京市推行工程保證擔保制度試點工作實施方案》;2004年北京市建委下發了《關于在建設工程發包承包活動中設定保證擔保的若干規定》,其中保證擔保的主要內容包括:投標保證擔保,履約保證擔保、工程款支付保證擔保、預付款保證擔保和保修金保證擔保;同時明確可以接受銀行、保險公司和擔保公司保函。北京市是國內目前比較規范地接受擔保公司保函的典范。

深圳市于2001年通過《深圳經濟特區建設工程施工招標投標條例》,對工程擔保做出了強制性規定,這是全國第一個強制推行工程保證制度的地方法規;2003年深圳修訂了《深圳經濟特區建設工程施工招標投標條例》,深圳市建設局根據條例授權,制訂了《深圳市建設工程擔保實施辦法》;2003年修訂了《深圳市建設工程質量管理條例》,明確將工程擔保列為強制性工程管理措施,由此深圳工程擔保制度覆蓋了全市范圍內的所有建設工程。

在北京和深圳的帶動下,隨后廈門、青島、天津、沈陽、廣東、重慶等全國各省市紛紛出臺各自以工程保證為主要內容的地方法規、政策,工程保證制度如雨后春筍般在全國萌芽,至此,工程保證在我國全面進入實踐階段。

在這一階段,保函形式除了銀行保函居于絕對壟斷地位外,擔保公司也是這一階段的積極參與者,全國各地相繼設立了專業的工程保證擔保公司或綜合性的擔保公司設立了專門的事業部承做工程保證業務,如:長安保證和深圳市高新投保證擔保有限公司(以下簡稱“深圳高新投公司”)作為專業的工程擔保公司,分別成立于1998年和2010年,深圳高新投公司現在每年工程保證業務承保額約300億左右;北京中關村科技融資擔保有限公司于2013年成立了專門工程保證事業部,2016年工程保證擔保額約50億。

3. 發展與完善階段(2013--預計2025年)

2013年保監會解除了對保險公司涉足工程保證業務的禁令,保險公司開始加大保證保險產品和服務創新,開發了《建設工程施工合同履約保證保險》產品,并于2014年6月首先在溫州試點推廣,取得了較好的市場反響。同時建設部成立專門課題組,對工程保證保險和工程質量保證保險進行專題研究。

這一時期,在國家層面,國務院、建設部、國家發改委、保監會相繼出臺有關意見和辦法,如:2013年2月,建設部《關于進一步促進工程勘察設計行業改革與發展若干意見》;2014年7月,建設部《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》;2014年8月,國務院《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》;2015年9月,國家發改委、保監會《關于保險業支持重大工程建設有關事項的指導意見》;2017年2月21日,國務院辦公廳《關于促進建筑業持續健康發展的意見》等。

諸意見中主要明確:要充分發揮社會信用、工程擔保、保險等市場機制的作用;支持設立區域性和專業性保險公司,發展信用保險專業機構;大力發展工程保險;實行工程質量保險,推行勘察設計責任保險和擔保;加強承包履約管理。引導承包企業以銀行保函或擔保公司保函的形式,向建設單位提供履約擔保。

而在地方層面,在溫州試點的基礎上,國內其他地區如安徽、云南、福建、浙江、廣東陸續展開研究,先后出臺相關政策推廣工程保險。2015年7月,安徽省建設廳《關于推行建筑工程施工合同履約保證保險工作的通知》;2015年9月,云南省建設廳《關于在全省工程建設領域開展銀行保函和履約保證保險試點工作的通知》;2015年10月,福建省建設廳、金融辦、保監局《關于鼓勵建筑業企業采取多形式履約保證的通知》;2016年11月,浙江省建設廳、人力資源和社會保障廳、保監局《關于進一步完善工程擔保制度推行建設工程綜合保險工作的通知》;2017年3月,廣東省建設廳《推行建設工程保證保險有關工作的通知》(征求意見稿)。

透過第三階段國家和地方層面的相關政策,

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